反補貼：美國對華貿(mào)易限制新動向
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時間：2007-01-05 11:09:00
美國發(fā)起對華反補貼第一案
2006年11月21日，美國商務(wù)部發(fā)出通知，應(yīng)美國新頁公司的申請，美商務(wù)部對原產(chǎn)于中國、韓國和印度尼西亞的涂布紙進行反傾銷和反補貼立案調(diào)查，這是美國首次對中國進行反補貼立案調(diào)查。
新頁公司聲稱，近年來中國涂布紙對美出口大幅增長，中國紙業(yè)公司接受了可訴補貼，對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了損害。被指控的補貼措施有14種，包括政府對企業(yè)的撥款、政策性貸款、對鼓勵投資行業(yè)的稅收優(yōu)惠、各類外商投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠、通過債轉(zhuǎn)股對企業(yè)注資、林業(yè)企業(yè)稅收優(yōu)惠、天然林保護工程專項資金和生態(tài)林補償基金等。
此外，調(diào)查申請人還指控中國政府操縱匯率，通過控制人民幣對美元升值對出口企業(yè)實施補貼。但美國商務(wù)部認為證據(jù)不足，將其排除在調(diào)查范圍之外。
據(jù)美方統(tǒng)計，2005年中國涂布紙對美出口99181.6噸，價值達808..6萬美元，分別比2003年增長1倍和1.18倍。一旦被裁定征收反補貼稅，中國涂布紙產(chǎn)品對美出口將受到不利影響。
在美國之前，加拿大曾于2004年4月至2006年6月對中國產(chǎn)品發(fā)起4起反補貼調(diào)查，涉及燒烤架、碳鋼和不銹鋼緊固件、復(fù)合地板和銅制管件4類產(chǎn)品。
在已經(jīng)審結(jié)的前3起案件中，燒烤架產(chǎn)品補貼額屬于可忽略不計范圍，調(diào)查機關(guān)終止了調(diào)查，碳鋼和不銹鋼緊固件產(chǎn)品和復(fù)合地板產(chǎn)品被裁定征收反補貼稅。
根據(jù)美國反補貼調(diào)查程序，中國涂布紙反補貼案的最終裁決將在2007年8月份完成（見表1）。
美國對華反補貼政策面臨大調(diào)整
美國商務(wù)部一直未將反補貼法適用于中國等非市場經(jīng)濟國家
美國商務(wù)部自1981年對中國天然薄荷醇提出反傾銷案起，就認定中國為非市場經(jīng)濟國家，中國在美國貿(mào)易救濟案中的這一地位至今沒有改變。
自20世紀(jì)80年代中期以來，美國商務(wù)部一直堅持不對非市場經(jīng)濟國家出口產(chǎn)品發(fā)起發(fā)補貼調(diào)查的政策。這一政策起源于1984年商務(wù)部對喬治城鋼鐵公司和大陸鋼鐵公司投訴前捷克斯洛伐克和波蘭鋼絲繩出口補貼案的認定。美國商務(wù)部認為，雖然美國法律沒有明確禁止將反補貼規(guī)定適用于非市場經(jīng)濟國家。但商務(wù)部認為，美國國會在立法時沒有表明反補貼可以適用于非市場經(jīng)濟國家，而國會規(guī)定可以使用反傾銷和保障措施處理非市場經(jīng)濟國家的不公平競爭問題。因此商務(wù)部沒有權(quán)力將反補貼法律適用于非市場經(jīng)濟國家的產(chǎn)品。同時在非市場經(jīng)濟國家，資源的配置通過中央計劃進行，不存在市場，無法認定補貼的數(shù)量，因此反補貼法不適用非市場經(jīng)濟國家。
不過，隨著前中央計劃經(jīng)濟國家市場化改革的推進，美國商務(wù)部對非市場經(jīng)濟國家出口產(chǎn)品反補貼政策也有了局部調(diào)整。1992年，在拉斯科公司投訴中國電風(fēng)扇出口補貼案中，美國商務(wù)部裁定反補貼法雖不適用于非市場經(jīng)濟國家，但適用于非市場經(jīng)濟國家中的市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)。市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)指運行遵循市場規(guī)則、企業(yè)的成本和價格反映市場供求規(guī)律的產(chǎn)業(yè)。
美國商務(wù)部規(guī)定了判定市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)的3條標(biāo)準(zhǔn)：
———在價格和產(chǎn)量的決策過程中，不存在政府事實上的干涉；
———該產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)以私有制或集體所有制為特征；
———對所有重要的生產(chǎn)投入所支付的購買價格都是由市場決定的。
可以想見，在一個所謂的非市場經(jīng)濟國家，要找到符合上述條件的市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)是非常困難的。到目前為止，包括中國在內(nèi)，還沒有一個美國認定的非市場經(jīng)濟國家的出口產(chǎn)品在美國反傾銷和反補貼案中通過市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)認定。
美國對華反補貼政策面臨的選擇
美國要對中國出口產(chǎn)品實施反補貼限制，面臨兩個主要選擇：一是承認中國為市場經(jīng)濟國家，直接將反補貼法適用于中國產(chǎn)品；二是改變現(xiàn)行做法，將反傾銷法適用于非市場經(jīng)濟國家的出口產(chǎn)品。
美國并沒有判定一國經(jīng)濟是否屬于市場經(jīng)濟的直接標(biāo)準(zhǔn)，不過美國反傾銷和反補貼法律中規(guī)定了商務(wù)部在認定某一國家是否屬于非市場經(jīng)濟國家時須考慮的因素。這些因素包括：
———該國貨幣與其他國家貨幣可兌換的程度；
———企業(yè)與勞工通過自由談判確定工資水平的程度；
———允許外國公司在國內(nèi)舉辦合資企業(yè)或進行其他投資的程度；
———政府對生產(chǎn)資料所有或控制的程度；
———政府對資源配置以及對企業(yè)價格、產(chǎn)量決定權(quán)的控制程度；
———商務(wù)部認為適當(dāng)?shù)钠渌蛩亍?br>
根據(jù)規(guī)定，美商務(wù)部關(guān)于某一國家屬于非市場經(jīng)濟國家的認定一直有效，直到其做出撤銷決定為止。被認定為非市場經(jīng)濟的國家可以在美國針對其產(chǎn)品的反傾銷、反補貼調(diào)查中提出審議其市場經(jīng)濟地位的要求，也可以單獨向美國商務(wù)部提出請求。2000年以來，美國商務(wù)部先后撤銷了對捷克、匈牙利、俄羅斯、愛沙尼亞、羅馬尼亞等國的非市場經(jīng)濟地位的認定。
中國政府近年來在爭取貿(mào)易伙伴承認我國的市場經(jīng)濟地位方面作了大量工作。截至2006年11月上旬，已有新西蘭、新加坡、澳大利亞、韓國、俄羅斯和東盟10國等64個國家承認中國的完全市場經(jīng)濟地位。2004年4月，中美政府高層雙邊經(jīng)貿(mào)磋商機構(gòu)———中美商貿(mào)聯(lián)委會設(shè)立結(jié)構(gòu)問題工作組，其職能便包括討論美國承認中國的市場經(jīng)濟地位問題。美國商務(wù)部認為，中國要獲得美國承認其市場經(jīng)濟地位，還需進一步推進市場化改革，目前尚達不到美國確定的標(biāo)準(zhǔn)。
美國商務(wù)部可以通過改變其一貫政策，做出將反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家的決定。只要在具體的反補貼案件中涉案一方提出將反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家的新理由，商務(wù)部就有可能在不改變現(xiàn)行法律的情況下做出政策調(diào)整。不過，2006年4月4日美國審計署在向美中經(jīng)濟與安全審議委員會作證時表示，沒有國會的授權(quán)，商務(wù)部允許對非市場經(jīng)濟國家采取反補貼措施，很可能在法律上受到挑戰(zhàn)，因為1994年美國《烏拉圭回合協(xié)定法案》將烏拉圭回合協(xié)議納入美國法律，對美國反補貼法作了重要修改，但并未授權(quán)對非市場經(jīng)濟國家使用反補貼措施。2005年7月，美國國會眾議院曾通過一項《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》，旨在對中國商品征收反補貼稅，此法案未經(jīng)美國國會參議院通過。但美國商務(wù)部曾公開表示過，如果立法受阻，美國政府將會盡力采取彌補措施。
美國商務(wù)部在本案中的意圖美國商務(wù)部在這次針對中國等三國涂布紙發(fā)起反補貼調(diào)查的公告中，特別對反補貼法律適用于中國產(chǎn)品作了說明。美國商務(wù)部認為，調(diào)查申請人提供了充分的理由和補貼指控，滿足了對中國涂布紙發(fā)起反補貼調(diào)查的法定條件。美國商務(wù)部同時指出，考慮到本案涉及的復(fù)雜法律和政策問題，基于在喬治城鋼鐵案中被賦予的裁量權(quán)，商務(wù)部計劃在本案調(diào)查過程中對目前是否應(yīng)將反補貼法適用于中國進口產(chǎn)品做出認定，歡迎涉案各方發(fā)表意見。
美國商務(wù)部的上述立場表明，商務(wù)部傾向于同意將反補貼法適用于中國進口產(chǎn)品。一旦商務(wù)部在本案中做出以上政策調(diào)整，將為今后美國企業(yè)指控中國產(chǎn)品補貼出口掃除了政策障礙，中國產(chǎn)品出口美國市場將面臨新的限制。
繁雜的美國對華貿(mào)易限制
美國之所以急于對中國產(chǎn)品啟動反補貼措施，是為了強化對中國產(chǎn)品的進口限制。根據(jù)美方統(tǒng)計，美國自1983年以來在對華貨物貿(mào)易中一直存在逆差，且不斷擴大，2005年達到2015.4億美元（參見表2）。2006年前3季度，美方貨物貿(mào)易逆差為1662.6億美元，預(yù)計全年會突破2100億美元。中國是美國重要的貿(mào)易伙伴。2005年中美貨物貿(mào)易占美國貨物貿(mào)易總值的11.1%，排第3位，中國是美國的第二大進口來源和第四大出口市場（參見表3）。自2000年起，中國取代日本，成為美國的第一大貿(mào)易逆差來源國家。這一狀況在美國貿(mào)易政策領(lǐng)域轉(zhuǎn)化為較強的限制中國產(chǎn)品進口的傾向。中國產(chǎn)品成為美國貿(mào)易限制措施的重點實施對象，貿(mào)易限制措施種類多，使用頻繁。
反傾銷措施1995年1月至2006年6月，美國共針對進口產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查366起，其中針對中國產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查61起，占調(diào)查總數(shù)的1/6。同期，美國共針對進口產(chǎn)品實施反傾銷措施236起，其中針對中國產(chǎn)品實施反傾銷措施51起，占反傾銷措施總數(shù)的比例超過1/5（參見表4）。中國產(chǎn)品在美國遭受的反傾銷調(diào)查和被實施的反傾銷措施的數(shù)量都遠遠超過其他國家或地區(qū)的產(chǎn)品。上述期間，美國實施反傾銷措施的案件約占發(fā)起調(diào)查案件總數(shù)的64%，而中國涉案產(chǎn)品被裁定實施反傾銷措施的比例大約為84%，高出平均水平約20個百分點。
保障措施WTO成立以來，美國共發(fā)起一般貿(mào)易保障措施調(diào)查10起，在5起案件中實施了貿(mào)易限制，其中也涉及中國出口產(chǎn)品。2002年中國與其他國家一起就美國針對鋼鐵產(chǎn)品的貿(mào)易保障措施向WTO提出投訴，美國最終被迫取消了該項貿(mào)易限制措施。
此外，根據(jù)《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》第16條，自中國加入WTO起12年內(nèi)，WTO其他成員可以實施特定產(chǎn)品過渡性保障措施，在中國產(chǎn)品對其本國同類產(chǎn)業(yè)，造成或威脅造成市場擾亂的情況下對中國進口產(chǎn)品采取限制措施。
自2002年起，美國國際貿(mào)易委員會共對中國6種產(chǎn)品進行特定產(chǎn)品過渡性保障措施調(diào)查，涉案產(chǎn)品包括軸承致動器、鋼絲衣架、制動鼓和制動盤、球墨鑄鐵供水配件、內(nèi)置彈簧、環(huán)型焊接非合金鋼管。其中對制動鼓和制動盤、內(nèi)置彈簧的調(diào)查得出否定性結(jié)論，其余4項調(diào)查認定市場擾亂成立。但美國總統(tǒng)以不符合公共利益為由先后否決了針對這些產(chǎn)品實施保障措施的建議。
紡織品服裝是中國出口美國的重要產(chǎn)品。根據(jù)美國海關(guān)統(tǒng)計，2005年美國從中國進口紡織品服裝總額達到224.07億美元，比2004年增長53.91%，占美國紡織品服裝進口總額的25.12%，中國在美國紡織品服裝進口來源國家中位列第一。
《中國加入世界貿(mào)易組織工作組報告》第242段規(guī)定，自中國加入之日起至2008年12月31日，WTO其他成員如果認為中國紡織品服裝擾亂其市場，威脅阻礙紡織品服裝貿(mào)易的有序發(fā)展，可以請求與中國磋商，如未達成雙方滿意的解決辦法，進口國可以對相關(guān)紡織品服裝實行不超過1年的限制。這類限制措施被稱為紡織品特殊保障措施。
2004年8月至2005年7月，美國制造業(yè)貿(mào)易行動聯(lián)盟（AM鄄TAC）、全美紡織品組織理事會（NCTO）、全美紡織品協(xié)會（NTA）等團體先后向美國紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會（CITA）提出針對中國紡織品實施特殊保障措施調(diào)查申請13起，涉及棉制褲子、棉針織襯衫和罩衣、胸衣、精梳棉紗等19類產(chǎn)品。通過調(diào)查，美國紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會先后決定對中國12類產(chǎn)品實施進口限制（參見表5）。
337調(diào)查美國“337調(diào)查”源自美國《1930年關(guān)稅法》第337節(jié)。經(jīng)修訂的相關(guān)條款授權(quán)美國國際貿(mào)易委員會在美國企業(yè)起訴的前提下，對進口中的不公平貿(mào)易做法進行調(diào)查和處理。若判定存在不公平貿(mào)易做法，國際貿(mào)易委員會將簽發(fā)排除令，指示美國海關(guān)禁止有關(guān)產(chǎn)品進口?！?37調(diào)查”針對的不公平貿(mào)易做法主要是侵犯知識產(chǎn)權(quán)問題。
指控進口產(chǎn)品侵犯美國企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)成為美國限制中國產(chǎn)品進口的另一便利工具。1995年1月至2006年11月，美國國際貿(mào)易委員會共向中國產(chǎn)品發(fā)起“337調(diào)查”共57起，僅2006年就發(fā)起調(diào)查13起（參見表6）。在已經(jīng)完成調(diào)查的41起案件中，中國產(chǎn)品被裁定侵權(quán)的19起，未侵權(quán)的4起，撤訴4起，和解等途徑結(jié)案14起。上述期間，美國針對進口產(chǎn)品發(fā)起“337調(diào)查”221起，涉及中國的案件占了26%。
中國應(yīng)采取的對策
對美國對華反補貼政策的調(diào)整，我國必須高度重視，積極應(yīng)對，盡量減少美國啟動反補貼措施對我國出口貿(mào)易的不利影響。
規(guī)范我國各類補貼制度補貼是政府實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，但作為WTO成員，我國補貼的使用要遵守多邊補貼規(guī)則。1994年WTO《補貼和反補貼協(xié)議》所管轄的補貼分為禁止性補貼、可訴補貼和不可訴補貼3類，分別規(guī)定了不同的救濟方式。我國要根據(jù)WTO協(xié)議的要求和我國的入世承諾，堅決停止使用出口補貼和進口替代補貼。對其他補貼，可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要適當(dāng)運用，但應(yīng)將其限定在必要的范圍和水平，以便降低遭遇進口國反補貼調(diào)查的可能性。根據(jù)WTO規(guī)則，我國作為發(fā)展中國家，只要出口產(chǎn)品享受的補貼總量低于產(chǎn)品價格的2%，就可以免予遭受進口國的反補貼措施。
根據(jù)WTO補貼與反補貼協(xié)議，補貼包括政府或任何公共機構(gòu)提供的使接受者獲得某種利益的直接或間接資助，既包括對企業(yè)的直接獎勵與補貼，也包括稅費優(yōu)惠等間接補貼。我國補貼政策措施較為繁雜。2006年4月，中國政府向WTO補貼與反補貼措施委員會通知了中國實施的補貼措施，中央政府提供的補貼達78種。地方政府提供的補貼的種類也不少。因此，需要進一步清理規(guī)范我國的各項補貼措施，保證所實施的每一項補貼措施目地明確，管理規(guī)范，成效顯著，并盡可能降低其負面效應(yīng)。
需要強調(diào)的是，國內(nèi)目前對不可訴補貼似乎存在一些誤解，有些研究建議我國增加使用不可訴補貼。1994年WTO《補貼和反補貼協(xié)議》將符合一定條件的研究補貼、落后地區(qū)補貼和環(huán)境保護補貼劃為不可訴補貼，進口國對此不得采取反補貼措施。根據(jù)協(xié)議第三十一條的規(guī)定，不可訴補貼的規(guī)定自WTO協(xié)議生效起適用五年，WTO補貼與反補貼措施委員會須于1999年12月31日前對這些規(guī)定的運行情況進行審議，以確定是否按原有規(guī)定或者經(jīng)修訂后延長適用。但在到期前，補貼與反補貼措施委員會未對有關(guān)規(guī)定的未來適用形成共識，協(xié)議關(guān)于不可訴補貼的規(guī)定自2000年1月1日起已經(jīng)失效，此后成員國實施的任何專向性補貼都不能免于進口國的指控。
積極應(yīng)訴外國反補貼調(diào)查反補貼調(diào)查與反傾銷調(diào)查有類似之處。進口國當(dāng)局根據(jù)國內(nèi)廠商的申請或自行發(fā)起調(diào)查后，會向出口國涉案企業(yè)發(fā)出調(diào)查問卷，涉案企業(yè)必須按規(guī)定要求回答問卷，提供相關(guān)證據(jù)資料。我國在長期的實踐中積累了較為豐富的應(yīng)訴反傾銷的經(jīng)驗，但在應(yīng)訴反補貼調(diào)查方面還屬于新手。第一，如同反傾銷一樣，涉案企業(yè)必須積極應(yīng)訴，如不應(yīng)訴，進口國當(dāng)局將使用對我國不利的資料，得出對我國不利的結(jié)論。第二，政府要積極參與。與反傾銷調(diào)查相比，反補貼調(diào)查與政府的關(guān)系更為密切，補貼屬于政府行為，企業(yè)提供的補貼情況要通過政府得到證實，政府企業(yè)必須密切配合。
在2004年4月加拿大對我國碳鋼和不銹鋼緊固件產(chǎn)品發(fā)起的發(fā)補貼調(diào)查中，加拿大當(dāng)局向全部19家樣本出口商和中國政府發(fā)放了調(diào)查問卷，共收到中國5家出口商和5家生產(chǎn)商對調(diào)查問卷的完整回復(fù)。由于中國政府的回復(fù)被認為未提供足夠的信息，加拿大當(dāng)局認為無法認定中國出口商是否從被調(diào)查的政府補貼項目中獲益。加拿大當(dāng)局依據(jù)發(fā)起調(diào)查時基于其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供的信息，估算出中國產(chǎn)品的原材料和加工成本與調(diào)查認定的出口價格的差額，確定中國產(chǎn)品享受了可訴補貼，補貼額占出口價格的31.53%。我國應(yīng)該認真汲取該案的教訓(xùn)，做好今后的反補貼應(yīng)訴工作。
切實轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式反補貼措施與其他進口限制措施一樣，目的是保護進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。廠商受到進口的沖擊越大，尋求政府保護的動機就越強。隨著我國出口貿(mào)易規(guī)模的迅速擴大，我國遭遇的外國貿(mào)易限制也在增加，貿(mào)易摩擦不斷。這種狀況與我國的外貿(mào)增長方式有密切關(guān)系，出口貿(mào)易過于追求數(shù)量增長，資源消耗大，經(jīng)濟效益不高。今后，我國要在切實轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式上下功夫，尤其是要轉(zhuǎn)變出口增長方式，實施以質(zhì)取勝的戰(zhàn)略，樹立中國產(chǎn)品的良好品牌形象，通過提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)提高出口效益，促進改善我國居民的福利水平。外貿(mào)增長方式的轉(zhuǎn)變有助于減少出口對進口國的沖擊，緩和進口國的貿(mào)易保護傾向，構(gòu)建和諧貿(mào)易關(guān)系，降低我國出口產(chǎn)品遭遇反補貼等貿(mào)易限制的風(fēng)險。
爭取美國早日承認中國的市場經(jīng)濟地位
美國在反傾銷中一直將中國視為非市場經(jīng)濟國家，在傾銷認定中采用市場經(jīng)濟第三國方法確定中國產(chǎn)品的傾銷幅度。美國在本次針對中國產(chǎn)品的首起反補貼調(diào)查中，也將中國視為非市場經(jīng)濟國家。對非市場經(jīng)濟國家的產(chǎn)品如何認定存在補貼及補貼的幅度，可能會遇到某些特殊問題，不排除美國使用其他國家的價格、利率等資料的可能性。中國加入世界貿(mào)易組織議定書規(guī)定，在識別和衡量中國產(chǎn)品享受的補貼利益時，進口國可以考慮中國的通行條件作為比較標(biāo)準(zhǔn)的適用性，可以使用他國資料，但需根據(jù)中國情況做出調(diào)整。從中國應(yīng)訴反傾銷調(diào)查的經(jīng)驗看，使用第三國資料常常會得出對中國不利的結(jié)論。為了擺脫這些問題的困擾，中國政府應(yīng)繼續(xù)積極開展工作，爭取美國早日承認中國的市場經(jīng)濟地位。這不僅有利于應(yīng)訴反補貼調(diào)查，同時也有助于降低反傾銷案件中認定的傾銷幅度。
利用WTO爭端解決機制維護我國正當(dāng)貿(mào)易利益
在發(fā)展對外貿(mào)易過程中，國家之間出現(xiàn)貿(mào)易糾紛與摩擦，通常屬于正?，F(xiàn)象，雙方應(yīng)通過友好協(xié)商尋求解決。如前所述，隨著中國對外貿(mào)易規(guī)模的擴大，我國出口產(chǎn)品在進口國受到的貿(mào)易限制也迅速增加。進口國的一些不合理做法損害了我國的正當(dāng)貿(mào)易利益。如果通過雙邊途徑無法得到合理解決，我國應(yīng)該啟動WTO爭端解決程序，通過多邊機制尋求解決。實踐證明，通過WTO爭端解決程序能夠更為公正和有效地處理國家之間的貿(mào)易糾紛。2002年以來，WTO共受理各種爭議案件110起，中國僅在2002年就美國鋼鐵產(chǎn)品保障措施案中主動向WTO提出過投訴，而中國作為投訴對象的案件就有4起，涉及集成電路增值稅和汽車零部件進口兩項政策措施。這種狀況與中國遭受的繁多的貿(mào)易限制形成鮮明對照。中國需要加強對WTO貿(mào)易規(guī)則和爭端解決規(guī)則的研究，培養(yǎng)精通WTO規(guī)則和爭端解決程序的法律人才，學(xué)習(xí)其他發(fā)展中國家利用WTO爭端解決機制的經(jīng)驗，合理利用多邊體制與規(guī)則維護我國的正當(dāng)貿(mào)易利益。（作者單位：中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所）
信息來源：在線國際商報
2006年11月21日，美國商務(wù)部發(fā)出通知，應(yīng)美國新頁公司的申請，美商務(wù)部對原產(chǎn)于中國、韓國和印度尼西亞的涂布紙進行反傾銷和反補貼立案調(diào)查，這是美國首次對中國進行反補貼立案調(diào)查。
新頁公司聲稱，近年來中國涂布紙對美出口大幅增長，中國紙業(yè)公司接受了可訴補貼，對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了損害。被指控的補貼措施有14種，包括政府對企業(yè)的撥款、政策性貸款、對鼓勵投資行業(yè)的稅收優(yōu)惠、各類外商投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠、通過債轉(zhuǎn)股對企業(yè)注資、林業(yè)企業(yè)稅收優(yōu)惠、天然林保護工程專項資金和生態(tài)林補償基金等。
此外，調(diào)查申請人還指控中國政府操縱匯率，通過控制人民幣對美元升值對出口企業(yè)實施補貼。但美國商務(wù)部認為證據(jù)不足，將其排除在調(diào)查范圍之外。
據(jù)美方統(tǒng)計，2005年中國涂布紙對美出口99181.6噸，價值達808..6萬美元，分別比2003年增長1倍和1.18倍。一旦被裁定征收反補貼稅，中國涂布紙產(chǎn)品對美出口將受到不利影響。
在美國之前，加拿大曾于2004年4月至2006年6月對中國產(chǎn)品發(fā)起4起反補貼調(diào)查，涉及燒烤架、碳鋼和不銹鋼緊固件、復(fù)合地板和銅制管件4類產(chǎn)品。
在已經(jīng)審結(jié)的前3起案件中，燒烤架產(chǎn)品補貼額屬于可忽略不計范圍，調(diào)查機關(guān)終止了調(diào)查，碳鋼和不銹鋼緊固件產(chǎn)品和復(fù)合地板產(chǎn)品被裁定征收反補貼稅。
根據(jù)美國反補貼調(diào)查程序，中國涂布紙反補貼案的最終裁決將在2007年8月份完成（見表1）。
美國對華反補貼政策面臨大調(diào)整
美國商務(wù)部一直未將反補貼法適用于中國等非市場經(jīng)濟國家
美國商務(wù)部自1981年對中國天然薄荷醇提出反傾銷案起，就認定中國為非市場經(jīng)濟國家，中國在美國貿(mào)易救濟案中的這一地位至今沒有改變。
自20世紀(jì)80年代中期以來，美國商務(wù)部一直堅持不對非市場經(jīng)濟國家出口產(chǎn)品發(fā)起發(fā)補貼調(diào)查的政策。這一政策起源于1984年商務(wù)部對喬治城鋼鐵公司和大陸鋼鐵公司投訴前捷克斯洛伐克和波蘭鋼絲繩出口補貼案的認定。美國商務(wù)部認為，雖然美國法律沒有明確禁止將反補貼規(guī)定適用于非市場經(jīng)濟國家。但商務(wù)部認為，美國國會在立法時沒有表明反補貼可以適用于非市場經(jīng)濟國家，而國會規(guī)定可以使用反傾銷和保障措施處理非市場經(jīng)濟國家的不公平競爭問題。因此商務(wù)部沒有權(quán)力將反補貼法律適用于非市場經(jīng)濟國家的產(chǎn)品。同時在非市場經(jīng)濟國家，資源的配置通過中央計劃進行，不存在市場，無法認定補貼的數(shù)量，因此反補貼法不適用非市場經(jīng)濟國家。
不過，隨著前中央計劃經(jīng)濟國家市場化改革的推進，美國商務(wù)部對非市場經(jīng)濟國家出口產(chǎn)品反補貼政策也有了局部調(diào)整。1992年，在拉斯科公司投訴中國電風(fēng)扇出口補貼案中，美國商務(wù)部裁定反補貼法雖不適用于非市場經(jīng)濟國家，但適用于非市場經(jīng)濟國家中的市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)。市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)指運行遵循市場規(guī)則、企業(yè)的成本和價格反映市場供求規(guī)律的產(chǎn)業(yè)。
美國商務(wù)部規(guī)定了判定市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)的3條標(biāo)準(zhǔn)：
———在價格和產(chǎn)量的決策過程中，不存在政府事實上的干涉；
———該產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)以私有制或集體所有制為特征；
———對所有重要的生產(chǎn)投入所支付的購買價格都是由市場決定的。
可以想見，在一個所謂的非市場經(jīng)濟國家，要找到符合上述條件的市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)是非常困難的。到目前為止，包括中國在內(nèi)，還沒有一個美國認定的非市場經(jīng)濟國家的出口產(chǎn)品在美國反傾銷和反補貼案中通過市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)認定。
美國對華反補貼政策面臨的選擇
美國要對中國出口產(chǎn)品實施反補貼限制，面臨兩個主要選擇：一是承認中國為市場經(jīng)濟國家，直接將反補貼法適用于中國產(chǎn)品；二是改變現(xiàn)行做法，將反傾銷法適用于非市場經(jīng)濟國家的出口產(chǎn)品。
美國并沒有判定一國經(jīng)濟是否屬于市場經(jīng)濟的直接標(biāo)準(zhǔn)，不過美國反傾銷和反補貼法律中規(guī)定了商務(wù)部在認定某一國家是否屬于非市場經(jīng)濟國家時須考慮的因素。這些因素包括：
———該國貨幣與其他國家貨幣可兌換的程度；
———企業(yè)與勞工通過自由談判確定工資水平的程度；
———允許外國公司在國內(nèi)舉辦合資企業(yè)或進行其他投資的程度；
———政府對生產(chǎn)資料所有或控制的程度；
———政府對資源配置以及對企業(yè)價格、產(chǎn)量決定權(quán)的控制程度；
———商務(wù)部認為適當(dāng)?shù)钠渌蛩亍?br>
根據(jù)規(guī)定，美商務(wù)部關(guān)于某一國家屬于非市場經(jīng)濟國家的認定一直有效，直到其做出撤銷決定為止。被認定為非市場經(jīng)濟的國家可以在美國針對其產(chǎn)品的反傾銷、反補貼調(diào)查中提出審議其市場經(jīng)濟地位的要求，也可以單獨向美國商務(wù)部提出請求。2000年以來，美國商務(wù)部先后撤銷了對捷克、匈牙利、俄羅斯、愛沙尼亞、羅馬尼亞等國的非市場經(jīng)濟地位的認定。
中國政府近年來在爭取貿(mào)易伙伴承認我國的市場經(jīng)濟地位方面作了大量工作。截至2006年11月上旬，已有新西蘭、新加坡、澳大利亞、韓國、俄羅斯和東盟10國等64個國家承認中國的完全市場經(jīng)濟地位。2004年4月，中美政府高層雙邊經(jīng)貿(mào)磋商機構(gòu)———中美商貿(mào)聯(lián)委會設(shè)立結(jié)構(gòu)問題工作組，其職能便包括討論美國承認中國的市場經(jīng)濟地位問題。美國商務(wù)部認為，中國要獲得美國承認其市場經(jīng)濟地位，還需進一步推進市場化改革，目前尚達不到美國確定的標(biāo)準(zhǔn)。
美國商務(wù)部可以通過改變其一貫政策，做出將反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家的決定。只要在具體的反補貼案件中涉案一方提出將反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家的新理由，商務(wù)部就有可能在不改變現(xiàn)行法律的情況下做出政策調(diào)整。不過，2006年4月4日美國審計署在向美中經(jīng)濟與安全審議委員會作證時表示，沒有國會的授權(quán)，商務(wù)部允許對非市場經(jīng)濟國家采取反補貼措施，很可能在法律上受到挑戰(zhàn)，因為1994年美國《烏拉圭回合協(xié)定法案》將烏拉圭回合協(xié)議納入美國法律，對美國反補貼法作了重要修改，但并未授權(quán)對非市場經(jīng)濟國家使用反補貼措施。2005年7月，美國國會眾議院曾通過一項《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》，旨在對中國商品征收反補貼稅，此法案未經(jīng)美國國會參議院通過。但美國商務(wù)部曾公開表示過，如果立法受阻，美國政府將會盡力采取彌補措施。
美國商務(wù)部在本案中的意圖美國商務(wù)部在這次針對中國等三國涂布紙發(fā)起反補貼調(diào)查的公告中，特別對反補貼法律適用于中國產(chǎn)品作了說明。美國商務(wù)部認為，調(diào)查申請人提供了充分的理由和補貼指控，滿足了對中國涂布紙發(fā)起反補貼調(diào)查的法定條件。美國商務(wù)部同時指出，考慮到本案涉及的復(fù)雜法律和政策問題，基于在喬治城鋼鐵案中被賦予的裁量權(quán)，商務(wù)部計劃在本案調(diào)查過程中對目前是否應(yīng)將反補貼法適用于中國進口產(chǎn)品做出認定，歡迎涉案各方發(fā)表意見。
美國商務(wù)部的上述立場表明，商務(wù)部傾向于同意將反補貼法適用于中國進口產(chǎn)品。一旦商務(wù)部在本案中做出以上政策調(diào)整，將為今后美國企業(yè)指控中國產(chǎn)品補貼出口掃除了政策障礙，中國產(chǎn)品出口美國市場將面臨新的限制。
繁雜的美國對華貿(mào)易限制
美國之所以急于對中國產(chǎn)品啟動反補貼措施，是為了強化對中國產(chǎn)品的進口限制。根據(jù)美方統(tǒng)計，美國自1983年以來在對華貨物貿(mào)易中一直存在逆差，且不斷擴大，2005年達到2015.4億美元（參見表2）。2006年前3季度，美方貨物貿(mào)易逆差為1662.6億美元，預(yù)計全年會突破2100億美元。中國是美國重要的貿(mào)易伙伴。2005年中美貨物貿(mào)易占美國貨物貿(mào)易總值的11.1%，排第3位，中國是美國的第二大進口來源和第四大出口市場（參見表3）。自2000年起，中國取代日本，成為美國的第一大貿(mào)易逆差來源國家。這一狀況在美國貿(mào)易政策領(lǐng)域轉(zhuǎn)化為較強的限制中國產(chǎn)品進口的傾向。中國產(chǎn)品成為美國貿(mào)易限制措施的重點實施對象，貿(mào)易限制措施種類多，使用頻繁。
反傾銷措施1995年1月至2006年6月，美國共針對進口產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查366起，其中針對中國產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查61起，占調(diào)查總數(shù)的1/6。同期，美國共針對進口產(chǎn)品實施反傾銷措施236起，其中針對中國產(chǎn)品實施反傾銷措施51起，占反傾銷措施總數(shù)的比例超過1/5（參見表4）。中國產(chǎn)品在美國遭受的反傾銷調(diào)查和被實施的反傾銷措施的數(shù)量都遠遠超過其他國家或地區(qū)的產(chǎn)品。上述期間，美國實施反傾銷措施的案件約占發(fā)起調(diào)查案件總數(shù)的64%，而中國涉案產(chǎn)品被裁定實施反傾銷措施的比例大約為84%，高出平均水平約20個百分點。
保障措施WTO成立以來，美國共發(fā)起一般貿(mào)易保障措施調(diào)查10起，在5起案件中實施了貿(mào)易限制，其中也涉及中國出口產(chǎn)品。2002年中國與其他國家一起就美國針對鋼鐵產(chǎn)品的貿(mào)易保障措施向WTO提出投訴，美國最終被迫取消了該項貿(mào)易限制措施。
此外，根據(jù)《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》第16條，自中國加入WTO起12年內(nèi)，WTO其他成員可以實施特定產(chǎn)品過渡性保障措施，在中國產(chǎn)品對其本國同類產(chǎn)業(yè)，造成或威脅造成市場擾亂的情況下對中國進口產(chǎn)品采取限制措施。
自2002年起，美國國際貿(mào)易委員會共對中國6種產(chǎn)品進行特定產(chǎn)品過渡性保障措施調(diào)查，涉案產(chǎn)品包括軸承致動器、鋼絲衣架、制動鼓和制動盤、球墨鑄鐵供水配件、內(nèi)置彈簧、環(huán)型焊接非合金鋼管。其中對制動鼓和制動盤、內(nèi)置彈簧的調(diào)查得出否定性結(jié)論，其余4項調(diào)查認定市場擾亂成立。但美國總統(tǒng)以不符合公共利益為由先后否決了針對這些產(chǎn)品實施保障措施的建議。
紡織品服裝是中國出口美國的重要產(chǎn)品。根據(jù)美國海關(guān)統(tǒng)計，2005年美國從中國進口紡織品服裝總額達到224.07億美元，比2004年增長53.91%，占美國紡織品服裝進口總額的25.12%，中國在美國紡織品服裝進口來源國家中位列第一。
《中國加入世界貿(mào)易組織工作組報告》第242段規(guī)定，自中國加入之日起至2008年12月31日，WTO其他成員如果認為中國紡織品服裝擾亂其市場，威脅阻礙紡織品服裝貿(mào)易的有序發(fā)展，可以請求與中國磋商，如未達成雙方滿意的解決辦法，進口國可以對相關(guān)紡織品服裝實行不超過1年的限制。這類限制措施被稱為紡織品特殊保障措施。
2004年8月至2005年7月，美國制造業(yè)貿(mào)易行動聯(lián)盟（AM鄄TAC）、全美紡織品組織理事會（NCTO）、全美紡織品協(xié)會（NTA）等團體先后向美國紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會（CITA）提出針對中國紡織品實施特殊保障措施調(diào)查申請13起，涉及棉制褲子、棉針織襯衫和罩衣、胸衣、精梳棉紗等19類產(chǎn)品。通過調(diào)查，美國紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會先后決定對中國12類產(chǎn)品實施進口限制（參見表5）。
337調(diào)查美國“337調(diào)查”源自美國《1930年關(guān)稅法》第337節(jié)。經(jīng)修訂的相關(guān)條款授權(quán)美國國際貿(mào)易委員會在美國企業(yè)起訴的前提下，對進口中的不公平貿(mào)易做法進行調(diào)查和處理。若判定存在不公平貿(mào)易做法，國際貿(mào)易委員會將簽發(fā)排除令，指示美國海關(guān)禁止有關(guān)產(chǎn)品進口?！?37調(diào)查”針對的不公平貿(mào)易做法主要是侵犯知識產(chǎn)權(quán)問題。
指控進口產(chǎn)品侵犯美國企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)成為美國限制中國產(chǎn)品進口的另一便利工具。1995年1月至2006年11月，美國國際貿(mào)易委員會共向中國產(chǎn)品發(fā)起“337調(diào)查”共57起，僅2006年就發(fā)起調(diào)查13起（參見表6）。在已經(jīng)完成調(diào)查的41起案件中，中國產(chǎn)品被裁定侵權(quán)的19起，未侵權(quán)的4起，撤訴4起，和解等途徑結(jié)案14起。上述期間，美國針對進口產(chǎn)品發(fā)起“337調(diào)查”221起，涉及中國的案件占了26%。
中國應(yīng)采取的對策
對美國對華反補貼政策的調(diào)整，我國必須高度重視，積極應(yīng)對，盡量減少美國啟動反補貼措施對我國出口貿(mào)易的不利影響。
規(guī)范我國各類補貼制度補貼是政府實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，但作為WTO成員，我國補貼的使用要遵守多邊補貼規(guī)則。1994年WTO《補貼和反補貼協(xié)議》所管轄的補貼分為禁止性補貼、可訴補貼和不可訴補貼3類，分別規(guī)定了不同的救濟方式。我國要根據(jù)WTO協(xié)議的要求和我國的入世承諾，堅決停止使用出口補貼和進口替代補貼。對其他補貼，可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要適當(dāng)運用，但應(yīng)將其限定在必要的范圍和水平，以便降低遭遇進口國反補貼調(diào)查的可能性。根據(jù)WTO規(guī)則，我國作為發(fā)展中國家，只要出口產(chǎn)品享受的補貼總量低于產(chǎn)品價格的2%，就可以免予遭受進口國的反補貼措施。
根據(jù)WTO補貼與反補貼協(xié)議，補貼包括政府或任何公共機構(gòu)提供的使接受者獲得某種利益的直接或間接資助，既包括對企業(yè)的直接獎勵與補貼，也包括稅費優(yōu)惠等間接補貼。我國補貼政策措施較為繁雜。2006年4月，中國政府向WTO補貼與反補貼措施委員會通知了中國實施的補貼措施，中央政府提供的補貼達78種。地方政府提供的補貼的種類也不少。因此，需要進一步清理規(guī)范我國的各項補貼措施，保證所實施的每一項補貼措施目地明確，管理規(guī)范，成效顯著，并盡可能降低其負面效應(yīng)。
需要強調(diào)的是，國內(nèi)目前對不可訴補貼似乎存在一些誤解，有些研究建議我國增加使用不可訴補貼。1994年WTO《補貼和反補貼協(xié)議》將符合一定條件的研究補貼、落后地區(qū)補貼和環(huán)境保護補貼劃為不可訴補貼，進口國對此不得采取反補貼措施。根據(jù)協(xié)議第三十一條的規(guī)定，不可訴補貼的規(guī)定自WTO協(xié)議生效起適用五年，WTO補貼與反補貼措施委員會須于1999年12月31日前對這些規(guī)定的運行情況進行審議，以確定是否按原有規(guī)定或者經(jīng)修訂后延長適用。但在到期前，補貼與反補貼措施委員會未對有關(guān)規(guī)定的未來適用形成共識，協(xié)議關(guān)于不可訴補貼的規(guī)定自2000年1月1日起已經(jīng)失效，此后成員國實施的任何專向性補貼都不能免于進口國的指控。
積極應(yīng)訴外國反補貼調(diào)查反補貼調(diào)查與反傾銷調(diào)查有類似之處。進口國當(dāng)局根據(jù)國內(nèi)廠商的申請或自行發(fā)起調(diào)查后，會向出口國涉案企業(yè)發(fā)出調(diào)查問卷，涉案企業(yè)必須按規(guī)定要求回答問卷，提供相關(guān)證據(jù)資料。我國在長期的實踐中積累了較為豐富的應(yīng)訴反傾銷的經(jīng)驗，但在應(yīng)訴反補貼調(diào)查方面還屬于新手。第一，如同反傾銷一樣，涉案企業(yè)必須積極應(yīng)訴，如不應(yīng)訴，進口國當(dāng)局將使用對我國不利的資料，得出對我國不利的結(jié)論。第二，政府要積極參與。與反傾銷調(diào)查相比，反補貼調(diào)查與政府的關(guān)系更為密切，補貼屬于政府行為，企業(yè)提供的補貼情況要通過政府得到證實，政府企業(yè)必須密切配合。
在2004年4月加拿大對我國碳鋼和不銹鋼緊固件產(chǎn)品發(fā)起的發(fā)補貼調(diào)查中，加拿大當(dāng)局向全部19家樣本出口商和中國政府發(fā)放了調(diào)查問卷，共收到中國5家出口商和5家生產(chǎn)商對調(diào)查問卷的完整回復(fù)。由于中國政府的回復(fù)被認為未提供足夠的信息，加拿大當(dāng)局認為無法認定中國出口商是否從被調(diào)查的政府補貼項目中獲益。加拿大當(dāng)局依據(jù)發(fā)起調(diào)查時基于其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供的信息，估算出中國產(chǎn)品的原材料和加工成本與調(diào)查認定的出口價格的差額，確定中國產(chǎn)品享受了可訴補貼，補貼額占出口價格的31.53%。我國應(yīng)該認真汲取該案的教訓(xùn)，做好今后的反補貼應(yīng)訴工作。
切實轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式反補貼措施與其他進口限制措施一樣，目的是保護進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。廠商受到進口的沖擊越大，尋求政府保護的動機就越強。隨著我國出口貿(mào)易規(guī)模的迅速擴大，我國遭遇的外國貿(mào)易限制也在增加，貿(mào)易摩擦不斷。這種狀況與我國的外貿(mào)增長方式有密切關(guān)系，出口貿(mào)易過于追求數(shù)量增長，資源消耗大，經(jīng)濟效益不高。今后，我國要在切實轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式上下功夫，尤其是要轉(zhuǎn)變出口增長方式，實施以質(zhì)取勝的戰(zhàn)略，樹立中國產(chǎn)品的良好品牌形象，通過提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)提高出口效益，促進改善我國居民的福利水平。外貿(mào)增長方式的轉(zhuǎn)變有助于減少出口對進口國的沖擊，緩和進口國的貿(mào)易保護傾向，構(gòu)建和諧貿(mào)易關(guān)系，降低我國出口產(chǎn)品遭遇反補貼等貿(mào)易限制的風(fēng)險。
爭取美國早日承認中國的市場經(jīng)濟地位
美國在反傾銷中一直將中國視為非市場經(jīng)濟國家，在傾銷認定中采用市場經(jīng)濟第三國方法確定中國產(chǎn)品的傾銷幅度。美國在本次針對中國產(chǎn)品的首起反補貼調(diào)查中，也將中國視為非市場經(jīng)濟國家。對非市場經(jīng)濟國家的產(chǎn)品如何認定存在補貼及補貼的幅度，可能會遇到某些特殊問題，不排除美國使用其他國家的價格、利率等資料的可能性。中國加入世界貿(mào)易組織議定書規(guī)定，在識別和衡量中國產(chǎn)品享受的補貼利益時，進口國可以考慮中國的通行條件作為比較標(biāo)準(zhǔn)的適用性，可以使用他國資料，但需根據(jù)中國情況做出調(diào)整。從中國應(yīng)訴反傾銷調(diào)查的經(jīng)驗看，使用第三國資料常常會得出對中國不利的結(jié)論。為了擺脫這些問題的困擾，中國政府應(yīng)繼續(xù)積極開展工作，爭取美國早日承認中國的市場經(jīng)濟地位。這不僅有利于應(yīng)訴反補貼調(diào)查，同時也有助于降低反傾銷案件中認定的傾銷幅度。
利用WTO爭端解決機制維護我國正當(dāng)貿(mào)易利益
在發(fā)展對外貿(mào)易過程中，國家之間出現(xiàn)貿(mào)易糾紛與摩擦，通常屬于正?，F(xiàn)象，雙方應(yīng)通過友好協(xié)商尋求解決。如前所述，隨著中國對外貿(mào)易規(guī)模的擴大，我國出口產(chǎn)品在進口國受到的貿(mào)易限制也迅速增加。進口國的一些不合理做法損害了我國的正當(dāng)貿(mào)易利益。如果通過雙邊途徑無法得到合理解決，我國應(yīng)該啟動WTO爭端解決程序，通過多邊機制尋求解決。實踐證明，通過WTO爭端解決程序能夠更為公正和有效地處理國家之間的貿(mào)易糾紛。2002年以來，WTO共受理各種爭議案件110起，中國僅在2002年就美國鋼鐵產(chǎn)品保障措施案中主動向WTO提出過投訴，而中國作為投訴對象的案件就有4起，涉及集成電路增值稅和汽車零部件進口兩項政策措施。這種狀況與中國遭受的繁多的貿(mào)易限制形成鮮明對照。中國需要加強對WTO貿(mào)易規(guī)則和爭端解決規(guī)則的研究，培養(yǎng)精通WTO規(guī)則和爭端解決程序的法律人才，學(xué)習(xí)其他發(fā)展中國家利用WTO爭端解決機制的經(jīng)驗，合理利用多邊體制與規(guī)則維護我國的正當(dāng)貿(mào)易利益。（作者單位：中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所）
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