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最近一個時期，對出口產(chǎn)品的拖欠退稅問題引發(fā)了社會各界的廣泛爭論。企業(yè)、政府、媒體各執(zhí)一辭。我國出口退稅究竟發(fā)生了哪些問題，其癥結(jié)在何處？
新欠與陳欠并存
對出口產(chǎn)品實行退稅是增強一個國家和地區(qū)出口產(chǎn)品國際競爭力的重要手段，也是WTO成員所廣泛采用的做法。我國自1985年開始實施的此項制度，因近年來外貿(mào)出口快速增長而出現(xiàn)了退稅資金大幅度增加的情況。根據(jù)現(xiàn)行稅法和財政體制規(guī)定，我國出口退稅的內(nèi)容是消費稅和增值稅，退稅主體是增值稅；平均出口退稅率約為15%，出口退稅所需資金全部由中央財政負擔。據(jù)國家稅務總局統(tǒng)計，1999年出口應退稅額為837億元，2002年達到2119億元，年均增長36.3%。與此同時，中央財政收入年均增長只有21.1%。由于中央財政無力安排全部出口退稅資金，從2000年起開始出現(xiàn)欠退稅，當年年底988億元，到2002年年底增加到近2477億元，其中，欠企業(yè)近1700億元。
今年1—5月份我國出口總額增長34%。雖受非典影響，后幾個月出口增長可能下降，但預計全年增長仍會超25%。按此測算全年需退稅2600億元左右。事實上，財政部在人代會上所作的預算報告中指出，該年度中央財政預算安排的出口退稅指標為1150億元，該指標加上2002年結(jié)轉(zhuǎn)的退稅指標，當年所需退稅資金與退稅指標之間的差額高達1300多億元。大量拖欠出口退稅則可能會阻礙這一進程，對經(jīng)濟增長造成不良后果。
拖欠退稅癥結(jié)何在
為什么出口退稅出現(xiàn)了如此之大的缺口？主要原因在于我國的稅制結(jié)構(gòu)。世界上發(fā)達市場經(jīng)濟國家的財政收入，一般以所得稅為主，流轉(zhuǎn)稅為輔。我國財政收入（主要是稅收收入）以流轉(zhuǎn)稅為主，所得稅為輔，流轉(zhuǎn)稅中又以增值稅為主。2002年我國增值稅占中央財政收入的44.6%。由于出口退的是增值稅和消費稅，而這兩種流轉(zhuǎn)稅是我國財政收入的主體。實行出口產(chǎn)品零稅率，實際上拿走了財政收入的相當份額。以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，決定了出口退稅數(shù)額一大，就使財政難以承受。
我國外貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略導向與出口退稅管理模式，也導致了出口退稅拖欠。長期以來，我國外貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略一直是單一的數(shù)量擴張型，出口越多越好，外匯儲備越多越好，貿(mào)易順差越多越好。這種發(fā)展路徑帶來的負面效果是出口企業(yè)產(chǎn)品低價競爭。我國的出口退稅管理模式存在一些漏洞。以增值稅征收為例，名義稅率雖有17%，但實際上各地都存在一些“自主的”優(yōu)惠政策，使實際稅率遠低于名義稅率。再加上偷、逃、漏、騙稅等情況，增值稅征收不能做到應收盡收。初步估計，我國流轉(zhuǎn)稅實際征收額只能收到14%至15%，然而退稅率全額計算，給中央財政帶來的壓力可想而知。增值稅是中央與地方共享稅種，而退稅卻是中央全部負擔，給中央財政造成了巨大壓力。拖欠出口退稅再一次使廓清中央與地方財政分權(quán)關(guān)系的問題引起人們的關(guān)注。
解決問題有三種思路
擺脫出口退稅的尷尬局面，初步考慮可從三種思路著手。
思路之一：降低出口退稅率。目前平均15%的出口退稅率顯得過高，可考慮將出口退稅率平均下調(diào)4—6個百分點，對部分非重要的出口產(chǎn)品取消出口退稅。短期內(nèi)，降低退稅率會對我國出口產(chǎn)生一些沖擊。長期看勞動力成本相對較低的優(yōu)勢仍會使出口產(chǎn)品在國際市場上有較強的競爭力。當前，我國對外貿(mào)易中的廉價商品易引起一系列的貿(mào)易磨擦，也使一些國家以此為由對我國出口產(chǎn)品實行反傾銷。降低出口退稅率后，不但會改善這一狀況，而且會促進企業(yè)進一步降低產(chǎn)品成本，增加在國際市場上的競爭力。宏觀上，適當降低退稅率，也有利于緩解人民幣升值壓力。
思路二：中央與地方共同負擔。從廓清中央與地方財政分權(quán)關(guān)系的角度看，這種辦法極具合理之處，但可能會遭受來自地方財政的壓力。在我國目前的財政體制框架之下，增值稅實行中央與地方共享，而增值稅出口退稅由中央財政全額負擔。要減輕中央財政的負擔，出口退稅可適當由地方分擔。這個方法應主要考慮分擔基數(shù)與比例的設定。關(guān)于出口退稅基數(shù)設定，可以比照2001年所得稅分享改革，以改革前的某一年為基數(shù)，增加一個合理增長比例來確定（若2004年改革出口退稅，可以2002年為基數(shù)，乘上一個2003年的合理增長百分比）。至于分別負擔的比例，應體現(xiàn)受益與負擔相一致性的原則：增值稅超收分成的比例是中央財政75%，地方財政25%，出口退稅的增長部分也應按此標準執(zhí)行。出口退稅主要發(fā)生在沿海地區(qū)，如采取這種辦法，可能會對東部地區(qū)產(chǎn)生一些影響。
思路三：出口退稅分類管理。對出口實行代理制是我國外貿(mào)體制改革的方向。應該按照這一總體發(fā)展思路，區(qū)分流通型出口企業(yè)和生產(chǎn)型出口企業(yè)，進行不同的退稅管理。出口退稅管理應體現(xiàn)向生產(chǎn)型企業(yè)傾斜，并據(jù)實退稅；對流通型外貿(mào)企業(yè)的出口退稅設定一個總體數(shù)量控制，并體現(xiàn)出逐年減少的政策意圖，直至完全取消，以促使其向代理制轉(zhuǎn)換。
但是，也要指出，徹底解決出口退稅問題，需要從根本上實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：一是稅收收入結(jié)構(gòu)實現(xiàn)由流轉(zhuǎn)稅為主體向所得稅為主體的轉(zhuǎn)變；二是實現(xiàn)外貿(mào)出口由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。這兩個轉(zhuǎn)變實現(xiàn)不了，再完善的技術(shù)性操作都將是治標之舉。