中央立法規(guī)范地方政府編制 填補五十年立法空白
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時間：2007-03-23 09:57:00
國務院近日頒布的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》(以下稱《條例》)將于今年5月1日起實施，中央編辦、國務院法制辦有關負責人就此接受記者采訪時說，該《條例》的出臺標志著我國政府的機構和編制管理全面步入法制化。
據介紹，這是新中國成立以來第一部規(guī)范地方機構編制管理的行政法規(guī)，填補了地方機構編制管理工作的法制空白。
《條例》全文2700余字，共分6章，總計30條。"地方政府的機構如何設置，編制怎樣管理，如何監(jiān)督，違反規(guī)定如何問責，都有了非常明確的規(guī)定。"有關負責人在解讀《條例》時說。
諸多學者在充分肯定該《條例》的同時也指出，中國機構編制的法治化需要相當長的過程，出臺《條例》只是邁出了第一步。
新聞延伸
五十多年來的立法空白，一朝彌補。
中國政府首次出臺全國統(tǒng)一的行政法規(guī)，規(guī)范地方政府的機構設置和編制管理。"實屬中央為地方立規(guī)之舉"，"是為地方政府及其機構套上了'緊箍咒'"，深諳此中形勢的人士掂出了這部法規(guī)的分量。
法規(guī)公布的時間耐人尋味。在2007年全國人民代表大會開幕的第二天(3月6日)，中國政府網全文公布了《地方各級人民政府機構和編制管理條例》(下稱《條例》)，并自今年5月1日起正式施行。
實際上，自上世紀80年代始，社會上就有制定"機構編制法"的呼聲。進入21世紀后，每年的"兩會"，都有關于機構編制管理立法的議案或提案。
2006年3月，全國人大代表厲志海、張秀娟等就建議制定"機構編制法"，規(guī)范"國家機關、司法機關、黨政機關、政協(xié)機關及事業(yè)單位的機構和編制"。參與聯署的全國人大代表達124人。
終于，2007年"兩會"一開幕，即公布該《條例》，以示對往年"兩會"上類似呼聲的回應，亦表明高層進一步推進行政管理體制改革的決心。
填補五十多年立法空白
制定《條例》"是十分必要的"，中央編辦、國務院法制辦負責人的解讀意味深長。
國家行政學院公共管理教研部教授宋世明對"必要性"作了充分解釋："長期以來，地方政府機構設置和編制管理無法可依。此次《條例》填補了五十多年來的立法空白，有利于推動依法行政，實現地方政府機構和編制的法定化、科學化。"
相關資料顯示，1949年后，我國長期施行"中央統(tǒng)一領導、地方分級管理"的機構編制體制。中央層面設立中央機構編制委員會，由國務院總理任主任，下設辦公室，負責全國行政管理體制和機構改革以及機構編制的日常管理，并負有監(jiān)督指導地方政府機構編制管理的職責。
在省及以下層級，相應的政府機構編制委員會形式上多由地方政府"一把手"擔任。但除了少數省份，機構編制管理部門多與政府人事部門合署辦公，獨立性不夠，往往被主要領導所左右。這為地方政府"亂設機構"、"超編進人"提供了可能性。
由于地方政府機構編制"無法可依"，我國基層政府超編嚴重，人浮于事，機構重疊、推諉扯皮普遍存在。自上世紀80年代以來，雖經數次機構改革，但辦事效率未見明顯改善，公眾的不滿依然強烈。
2006年10月31日，全國人大內務司法委員會對"兩會"代表關于制定"機構編制法"的議案進行審議后，"建議在總結行政法規(guī)實踐經驗的基礎上立法"。此后，立法過程逐漸提速。今年2月14日，溫家寶總理主持召開國務院第169次常務會議，審議并原則通過《條例(草案)》。
3月6日，《條例》全文公布的當天，中央編辦和國務院法制辦負責人進行解讀時稱："該《條例》正面回應社會關注的熱點問題，有助于解決當前地方政府機構職責不清、推諉扯皮，以及超編進人等問題。"
治"推諉扯皮"有了新藥
在民間，對"職責不清、推諉扯皮"解釋最為生動的話語是："七八頂大蓋帽擋不住問題食品的道。"
網絡上流傳著這樣一篇趣聞，說的是一個人一天的生活：
一早起床用致癌牙膏刷牙，給兒子沖一瓶碘超標的奶粉，自己喝杯過期的牛奶，吃幾個蘇丹紅雞蛋，夾點臭水池里面腌的榨菜……
雖說是趣聞，但閱讀者普遍表示"笑不出來"。一位食品從業(yè)人員告訴記者，其中反映的只是"食品質量與安全問題的冰山一角"。
"10個消費者中就有6至7人給中國食品安全投了'否決票'。"國家食品藥品監(jiān)督管理局近日發(fā)布的《2006年31個城市食品放心工程滿意度調查報告》顯示：大多數消費者對食品市場安全狀況感到不放心。
分析人士指出，社情民意已經給中國食品安全監(jiān)管下達了"最后通牒"。
食品安全問題并不是沒有人管，從"田間"到"餐桌"、從養(yǎng)殖加工到市場流通的每一個環(huán)節(jié)都有"重兵防守"：農業(yè)、工商、衛(wèi)生、海關、質檢、藥監(jiān)等近十個部門都對食品安全負有監(jiān)管職責，可為什么鏈條還是一再斷裂？
根源在于"部門職權交叉重復"，專家分析認為。
據了解，我國的食品安全監(jiān)管體制采取的是多機構分段管理模式：農業(yè)部門負責初級農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質檢部門負責食品生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管和一些食品的市場準入，工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責生產企業(yè)衛(wèi)生許可和餐飲業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)管等工作。
"監(jiān)管部門看似管理原則和分工都很明確，但現實中不同部門之間的監(jiān)管職責實際上并不明確，有費可收、有利可圖的事情多家監(jiān)督、檢驗，有責無利或責大于利的推諉扯皮。"業(yè)內人士分析指出，這不僅增加了食品監(jiān)管執(zhí)法成本，也容易造成管理的真空地帶，給不合格的食品流入市場創(chuàng)造機會，而一旦發(fā)生食品安全質量問題追究行政責任時，法律沒有明確食品執(zhí)法的責任由誰負責，更沒明確執(zhí)法的責任單位和責任人結果是都有權力，都無責任，使食品安全監(jiān)管責任追究流于形式。
類似的問題還出現在水污染防治上。中國礦業(yè)大學資深水利專家邱雪楓介紹說，目前管理水量的是水利部門和建設部門，環(huán)保部門和水利部門管理水質，而管理城市給排水的是城建部門。這種人為割裂的水行政管理體制模糊了水資源管理的責任主體。
"看起來有人治理污染，有人管理河道，有人負責城區(qū)的給排水，但對水環(huán)境卻沒有人承擔責任，不僅造成治水的低效，也加劇了水污染危機的進一步惡化。"邱雪楓說。
對于解決政府機構職能的"重復交叉"和職責不清的問題，該《條例》第八條有"令人耳目一新"的表述：地方政府機構"應當以職責的科學配置為基礎"實行"綜合設置"，"決策與執(zhí)行相協(xié)調"。與此相關，該《條例》第十條又規(guī)定，行政機構"職責相同或相近的，原則上由一個行政機構承擔"。
接近決策中心的學者為記者解讀說，所謂"綜合設置"，是針對目前地方政府機構"過細、過碎、過雜"問題。所謂"決策與執(zhí)行相協(xié)調"，指的是政府機構設置的原則。在我國，應該確保決策統(tǒng)一、執(zhí)行高效、監(jiān)督到位，不能"政出多門"，不能因部門利益問題，造成"政策還未執(zhí)行，政府內部先打起來"。
超編進人被"釜底抽薪"
對于"超編進人"問題，該條例采取了"釜底抽薪"之舉。
超編問題為何薪火熊熊？南京大學社會學系博士董海軍對湖南省長沙市寧鄉(xiāng)縣東湖塘鎮(zhèn)的調查道出了其中深淺。
該鎮(zhèn)財政所李某原來負責兩項工作，后來，她一個人的工作分給了兩個人來干。是不是她工作量很重，忙不過來呢？李某的回答令人震驚："我平均一天的有效工作時間僅為6分鐘。"
"鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關并不是因為需要而進人，是因為有人必須進來而進人。這直接導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員嚴重超編，人浮于事。"董海軍分析說。
不久前，山東省齊河縣警方偵破一起案件，有33人通過假冒的縣委書記簽名，進入該縣各個黨政機關。經查證，只有小學文化的無業(yè)游民時國祺，雇用他人仿冒縣委書記的簽名，不僅把自己和妻子"安排"進了縣審計局和勞動局，還收取他人錢財將多人安排至黨政機關。
齊河縣一位科級干部、某局局長介紹，按照"正常用人程序"，有領導人簽字的申請條子，應該是轉到人事局局長處，由局長簽字，交由編制科辦理相關編制問題，并由勞動保障處辦理醫(yī)療保險等手續(xù)，接下來要到財政局掛號，辦理銀行賬戶。
"有領導人的簽名，又有印章，人事局工作人員當然以為是真的，就按正常程序辦了。"一位工作人員坦然地說。
"這些年國家對政府機關人數控制得很嚴，縣一級編制也是由省人事部門調控，新增的編制非常少。"一位在人事局編制科工作的人士透露，一般進人都要通過考試，不過基層并不是那么嚴格，有的不通過考試，有縣編制委員會主任簽字，也可以進入政府機關。而縣編委主任通常由縣長兼任。
知情者分析說，既然有關領導一"字"九鼎，連"贗品"都可以一路暢通，人事、編制部門的相關程序都成了擺設，那么我們可以合理猜測：現在各部門在職人數是否超編？超編背后是否暗藏腐?。?br> "甘肅省甘谷縣原縣長楊永暉10天完成115人群體大挪移"事件，把超編背后的腐敗問題暴露無遺。楊永暉在離任前10天之內，使縣里一批領導干部和退休干部的親屬吃上了"財政飯"，一批教師和醫(yī)務人員圓了進城工作夢。目前，楊永暉受到黨內警告，停職檢查；調動的人員已全部清退和回到原單位。
一位不愿透露姓名的"老機關"告訴記者，近些年，增加編制、超編進人、超職數配備干部、虛報冒領"空餉"等編制管理方面的問題都是典型的人事腐敗現象，同時也是有些機關人浮于事、效率不高、裙帶關系、近親繁殖的主要源頭。某些領導干部子女親友"近水樓臺先得月"，他們進機關最好辦。有的地方就直接"約法三章"，當到哪一級干部或積累多少年"鄉(xiāng)齡"，就可以享受一個到兩個家屬或子女進機關的編制，也有的地方規(guī)定與招商引資實績掛鉤。人事權被某些干部公開當作一種調用自如的"私人工具"，"領導一調動，位子大奉送"，突擊用權，償還所謂的"人情"，有的甚至演變成權錢交易，滋生腐敗。
對此，《條例》第六條規(guī)定："依照國家規(guī)定的程序設置的機構和核定的編制，是錄用、聘用、調配工作人員、配備領導成員和核撥經費的依據"。分析人士指出，這實際上堵住了地方"濫設機構"、"超編進人"的制度漏洞。
按照該《條例》，對地方政府所屬機構而言，經依法核定的編制數就應等于該機構的職位數，也應等于該機構的公務員數。如果沒有空余編制，就不能隨便進人。即使進了人，依照《條例》，財政部門也有權拒絕核撥經費。對超編進人等違反規(guī)定的行為，《條例》也設定了相應的法律責任及處罰措施。
機構編制法治化路漫漫
《條例》施行后，在機構設置和編制管理方面，地方政府的隨意性和"人治"色彩有望受到抑制，同時對機構編制違法行為的監(jiān)督和處罰將更為嚴明。時政觀察家作出了這樣的評價。
諸多學者在充分肯定該《條例》的同時也指出，我國機構編制的法治化需要相當長的過程，此次《條例》的出臺只是邁出了第一步。
對該《條例》的內容，也有專家認為，最主要的缺憾就是未能把"編制實名制"納入。所謂"編制實名制"，就是把地方政府的所有機構和編制全部上網，一個編制對應一個職位，一個職位對應一個人，并通過網絡把具體的職位、姓名公開化，以此實行全社會的監(jiān)督。
其次，該《條例》只是規(guī)范地方政府的行政機構和編制，而對地方事業(yè)單位機構編制管理等具體辦法，則授權給省級政府決定。中央編辦和國務院法制辦有關負責人稱，這主要是考慮到各地事業(yè)單位千差萬別，不宜實行統(tǒng)一的管理模式。該《條例》只是規(guī)定，"事業(yè)編制的全國性標準由國務院機構編制管理機關會同財政部門和其他有關部門制定"。
有接近決策機構的學者指出，地方政府的行政編制占地方黨政機構總編制的70%以上，《條例》抓住了地方政府編制管理的主體，對地方事業(yè)單位和黨群機構的編制管理有借鑒意義。
也有學者擔心，我國政府機構與事業(yè)單位存在千絲萬縷的聯系，如果地方事業(yè)單位機構編制不能法定化，可能影響地方政府改革的進程。
更有專家指出，《條例》雖強化了各級機構編制管理部門的監(jiān)管協(xié)調權力，加強了其對機構編制違法的監(jiān)督檢查職能，但由于地方機構編制管理部門不夠獨立，容易受地方領導人的影響，就會限制其權力和職能的發(fā)揮。
因此，《條例》的執(zhí)行，亟需強化機構編制管理部門的獨立性，否則執(zhí)行效果就可能大打折扣。北京大學教授謝慶奎說。
據記者了解，目前中編辦正在會同監(jiān)察部研究起草"機構編制違法違紀行為行政處分暫行規(guī)定"，該規(guī)定有望為機構編制管理部門提供更有力的執(zhí)法依據和監(jiān)督檢查的權威。中編辦負責人指出，"要對以往制定的有關規(guī)章和規(guī)范性文件進行清理，該改的改，該廢的廢"，并要求各地相應做好"地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件與《條例》相銜接的工作"。
編后
地方機構編制管理工作是國家機構編制管理工作的重要組成部分，是黨和國家配置執(zhí)政資源的一項基礎性工作。地方機構編制管理的法制化建設，是我國實現依法治國目標的重要組成部分。從這個層面上看，《條例》的出臺具有里程碑意義。但也有學者認為，要徹底實現政府機構編制法治化，還應該不斷總結經驗，觀察其執(zhí)行的得失，在國務院和地方政府兩個機構編制管理條例的基礎上，盡快研究制訂全國統(tǒng)一的《機構編制法》。
信息來源：法制日報
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